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(劉瑛)

[摘要]國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已進(jìn)行了多年，國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了賬戶管理由分散到統(tǒng)一，從改革前后的對(duì)比中可以看出，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，提高了財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性，但還必須看到，目前改革進(jìn)展仍不平衡。本文就財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制的優(yōu)勢(shì)及實(shí)施中需要著力解決的問題進(jìn)行了論述，提出了相應(yīng)的解決舉措。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政，國(guó)庫(kù)集中收付制，優(yōu)勢(shì)，配套措施

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度，是對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容。具體指在現(xiàn)有財(cái)政部門成立的會(huì)計(jì)核算中心的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，以健全的財(cái)政收入、支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為紐帶，所有預(yù)算單位的收入進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)的款項(xiàng)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核并通過(guò)單一賬戶體系支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或付款單位的管理制度。它是融合了會(huì)計(jì)委派制，財(cái)會(huì)集中核算制，國(guó)庫(kù)集中收付制的集成模式。

一、建立“財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度”的構(gòu)成體系和運(yùn)作程序

(一)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度體系構(gòu)成

第一、建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。包括：財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶；在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶；在預(yù)算外資金還未完全實(shí)行收、支“脫鉤”的情況下，暫時(shí)在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶。

第二、收入繳庫(kù)分為直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式。

第三、支出撥付程序?yàn)樨?cái)政直接支付方式。因此，在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，財(cái)政部門只在人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)集中支付專戶和預(yù)算外資金財(cái)政專戶，取消財(cái)政部門在商業(yè)銀行為單位開設(shè)零余額賬戶，取消財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶，取消各類特設(shè)專戶，取消各銀行的“財(cái)政授權(quán)支付”方式。為了解決取消“三戶”和“財(cái)政授權(quán)支付方式”之后資金的“入口”和“出口”問題，所有稅收收入、預(yù)算資金、各類基金、轉(zhuǎn)移支付資金等一律進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶，預(yù)算外資金以及其他各類資金一律進(jìn)入財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外財(cái)政專戶，支出撥付一律從財(cái)政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶中直接支付。另外結(jié)合各單位的工作需要，實(shí)行“備用金核算制”，在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各單位發(fā)生的零星小額開支由會(huì)計(jì)核算中心核算一定的備用金額度，由單位自行支配，按規(guī)定到核算中心報(bào)銷。

(二)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的運(yùn)作程序

“財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度”的運(yùn)作程序：指預(yù)算單位按照批準(zhǔn)的用款計(jì)劃向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核從財(cái)政集中支付賬戶中向收款人支付款項(xiàng)，然后通過(guò)銀行清算系統(tǒng)由財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。在國(guó)庫(kù)集中支付方式下，由于銀行間的清算系統(tǒng)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的，因而財(cái)政集中支付專戶和國(guó)庫(kù)單一賬戶每天清算結(jié)束后其余額為零，財(cái)政資金的日常結(jié)余資金都集中保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶之中。

通過(guò)上述能對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度必然性可行性的分析及科學(xué)設(shè)計(jì)，我認(rèn)為是一項(xiàng)全新的制度、體制，是管理的創(chuàng)新和發(fā)展，是當(dāng)前財(cái)政實(shí)踐的一次重大財(cái)政理論與實(shí)踐的突破，是會(huì)計(jì)委派，財(cái)會(huì)集中核算制與國(guó)庫(kù)集中收付制度有機(jī)融合的一種科學(xué)，有效，成熟，較高級(jí)次的復(fù)合型管理模式。

二、建立“財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度”的六大優(yōu)勢(shì)

通過(guò)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度，它有效地融合了“兩種制度”之所長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相得益彰。

（一）“財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度”它繼承和發(fā)揚(yáng)了財(cái)會(huì)集中核算實(shí)現(xiàn)真正意義上的甩賬，加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理諸多優(yōu)點(diǎn)，提高了會(huì)計(jì)核算工作效率

通過(guò)財(cái)會(huì)集中核算后上述記賬憑證的填制，到記賬報(bào)賬開具撥款通知單以及與銀行間的對(duì)賬等工作由機(jī)算機(jī)來(lái)運(yùn)行完成，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的甩賬，工作效率成幾十倍提高。同時(shí)也消除了財(cái)務(wù)管理上“銀行賬戶多，資金管理亂；票據(jù)種類多，資金收支亂，違規(guī)賬目多，資金核算亂，環(huán)節(jié)層次多，監(jiān)督審核亂；違法違紀(jì)多，支出管理亂”的現(xiàn)象，使“五多五亂”的痼疾得到了徹底清除，加強(qiáng)了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理。

（二）妥善解決了重新“支攤子”“另起灶爐”的問題

能夠充分發(fā)揮會(huì)計(jì)核算中心現(xiàn)有的硬，軟件網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，管理手段，技術(shù)力量，信息資源等各方面的優(yōu)勢(shì)，無(wú)需“另立門戶”“另起灶爐”去重新“支攤子”，避免了重復(fù)投資。因?yàn)閮煞N制度的有機(jī)對(duì)接后主要表現(xiàn)為“四個(gè)基本相同”，一是核算的對(duì)象相同，都是對(duì)所轄的行政事業(yè)單位實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算，二是核算的方法相同，都是按照預(yù)算法和行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定核算，三是核算的內(nèi)容相同，都是對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)，外資金及其他各類款項(xiàng)實(shí)行統(tǒng)管，四是組織形式相同，大多采用“一廳式辦公，柜組式核算，流水式作業(yè)，鏈條式管理”方式。

（三）增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，所有預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫(kù)，減少了大量的庫(kù)外資金的無(wú)效，低效運(yùn)作，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更能得心應(yīng)手，“游刃有余”。

（四）解決了重復(fù)設(shè)立機(jī)構(gòu)的問題

財(cái)會(huì)集中核算制和財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度兩者合二為一，避免了財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)立和人員膨脹，促進(jìn)了當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革，符合“精簡(jiǎn)高效統(tǒng)一”管理的目標(biāo)。

（五）開辟了深化細(xì)化部門預(yù)算工作的新途徑

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度，大大提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，尤其是所提供的月、季、年終決算報(bào)表數(shù)據(jù)的真實(shí)性，囊括資料的全面性及會(huì)計(jì)信息的可利用性是勿庸置疑的，這些可以充分信賴的沒有任何“雜質(zhì)”和“水份”的數(shù)據(jù)，為科學(xué)編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。過(guò)去一直困擾財(cái)政部門的預(yù)算編制不細(xì)，數(shù)據(jù)不實(shí)的“假預(yù)算”的問題，通過(guò)建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后使之迎刃而解，為編制部門預(yù)算提供了“高保真”的“會(huì)計(jì)信息共享資源”。

（六）簡(jiǎn)化了會(huì)計(jì)核算程序

通過(guò)實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度，解決了國(guó)庫(kù)，財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，各預(yù)算單位以及專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥，結(jié)算和對(duì)賬等問題。

三、建立“財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度”需要配套實(shí)施并著力解決的問題

（一）科學(xué)設(shè)立機(jī)構(gòu)，規(guī)范工作職能

第一、細(xì)劃現(xiàn)有預(yù)算管理職能，建立預(yù)算編制，執(zhí)行，監(jiān)督三分離機(jī)制。

第二、建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算中心履行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，由于實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶核算，因而中國(guó)人民銀行的工作量成倍增加，現(xiàn)有人員已不能滿足需要，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整充實(shí)國(guó)庫(kù)部門（科、股）人員。

第三、科學(xué)調(diào)整會(huì)計(jì)核算中心的內(nèi)設(shè)崗位。原“中心”的核算會(huì)計(jì)、復(fù)核會(huì)計(jì)按照有關(guān)規(guī)定，履行國(guó)庫(kù)集中收付核算、復(fù)核的職能。

第四、調(diào)整預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)的職能，實(shí)行收、支完全“脫鉤”?，F(xiàn)有的預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)行政事業(yè)性收費(fèi)，罰沒收入等征收與管理，收入按規(guī)定通過(guò)財(cái)政在    商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶然后匯總繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，取消預(yù)算外資金收支計(jì)劃的編制工作，將編制預(yù)算計(jì)劃的職能劃入財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，撤消預(yù)算外資金的分配職能，不再承擔(dān)支出的核撥，其對(duì)預(yù)算單位核撥支出的職責(zé)轉(zhuǎn)入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付機(jī)構(gòu)，實(shí)行真正意義上的收、支“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)收與支的“直通車”。

（二）取消各類庫(kù)外資金專戶

現(xiàn)在有些地方在成立核算中心之后，無(wú)論是各預(yù)算單位還是財(cái)政內(nèi)部仍然保留著部分資金專戶，如各類基金專戶，各類補(bǔ)助專戶，社會(huì)救濟(jì)救災(zāi)專戶，扶貧專戶，福利彩票發(fā)行專戶，水利基金專戶等，從而形成了大量的庫(kù)外資金，與建立完善的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度還有相當(dāng)大的差距。解決的辦法是將現(xiàn)有的各單位及財(cái)政內(nèi)部的各類專戶全部取消，通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付機(jī)構(gòu)集中核算時(shí)建立“賬套”，實(shí)行“一個(gè)口進(jìn)，一個(gè)口出”的“漏斗式管理”，堵住“管涌”，發(fā)揮國(guó)庫(kù)單一賬戶的“總閥門”作用。同時(shí)，建議上級(jí)財(cái)政部門在制定有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度的時(shí)候，不要強(qiáng)令地方建立上下貫通、名目繁多的各類專戶，避免給地方在推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度方面設(shè)置障礙。

（三）將所有行政事業(yè)單位（包括基層單位）全部納入財(cái)會(huì)集中核算，以利財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的有效實(shí)施

對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)行整體推進(jìn)，實(shí)行納入的單位“一刀切”，不留“盲區(qū)”和“死角”，否則，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的“集中”目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

（四）改變單一的對(duì)“資金總量控制”為“對(duì)資金總量控制和對(duì)預(yù)算指標(biāo)控制”，實(shí)行預(yù)算指標(biāo)控制是國(guó)庫(kù)集中收付制度的“內(nèi)核機(jī)制”，是與財(cái)會(huì)集中核算的根本差異

財(cái)會(huì)集中核算實(shí)行的對(duì)單位的資金的總量控制，只要單位的支出憑證符合規(guī)定，賬上有余額，核算中心就理應(yīng)辦理資金的劃撥業(yè)務(wù)，及時(shí)快捷的為單位報(bào)賬，但是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，原來(lái)的會(huì)計(jì)核算中心不僅擔(dān)負(fù)著對(duì)單位資金總量的控制，而且更重要的是按照年初部門預(yù)算的計(jì)劃對(duì)單位的各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)實(shí)施控制和監(jiān)督，并進(jìn)行明細(xì)核算，防止擠占，挪用和無(wú)預(yù)算撥款等違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生，實(shí)行資金總量控制與預(yù)算指標(biāo)雙控制。

（五）妥善處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，猶如“千條江河”的資金匯集到國(guó)庫(kù)這個(gè)“汪洋大海”，資金總量增加，塊頭增大，形成了聚沙成塔，集腋成裘之勢(shì)，資金的“聚合”和“裂變”效應(yīng)得到發(fā)揮。但是政府在調(diào)控這筆為數(shù)可觀的資金之時(shí)，要謹(jǐn)慎運(yùn)作，防止“放大”地方可用財(cái)力，防止資金相互“墊背”而導(dǎo)致出現(xiàn)新的擠占、挪用等隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，積極處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題，否則，使用不當(dāng)“國(guó)庫(kù)集中收付制度”將成為一把鋒利的“雙刃劍”。

（六）取消實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算之后部分單位又另行組建的“內(nèi)部結(jié)算中心”

建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，不能出現(xiàn)“中心”之外的多個(gè)“中心”，要借財(cái)會(huì)集中核算制轉(zhuǎn)型之時(shí)，將各種“內(nèi)部結(jié)算中心”的核算業(yè)務(wù)全部納入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付機(jī)構(gòu)管理，斬?cái)嗥洹岸畏峙洹鄙踔痢叭畏峙洹钡那馈?SPAN lang=EN-US>

（七）加快財(cái)政、國(guó)庫(kù)、銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，眾多的單位，復(fù)雜的手續(xù)，頻繁的結(jié)算，加之還有許多需要傳遞共享的信息資源，將形成龐大的“信息流”，如果信息“管道”不暢，資金的繳入、劃撥、清算諸環(huán)節(jié)將會(huì)嚴(yán)重受阻，無(wú)疑制約了財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的推行。因此，加快財(cái)政，國(guó)庫(kù)，銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的先決條件，“瓶頸”不打通，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度就難以運(yùn)行。

國(guó)庫(kù)集中支付制改革是一項(xiàng)意義重大改革，其涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨，困難也很多，我們一定要實(shí)事求是、具體問題分析的原則，把握好改革的時(shí)機(jī)于機(jī)遇，在建立并完善集中支付制度的基礎(chǔ)上，積極、穩(wěn)妥地實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度轉(zhuǎn)軌。

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