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11月21日，臺州市路橋區(qū)路橋街道河西社區(qū)的黨員青年志愿者和路橋派出所民警一起開展文明禮讓宣傳。浙江新聞客戶端拍友 蔣友青 攝

高空拋物、過斑馬線瀏覽手機、在小區(qū)公共區(qū)域堆放物品、車輛開進步行綠道……從下月起，這些行為統(tǒng)統(tǒng)違法了！2020年1月1日，《嘉興市文明行為促進條例》將正式實施。這部法規(guī)只有26條，“身板”不大，卻是嘉興市迄今唯一一部“三上”市人大常委會會議才通過的法規(guī)。

黨的十九屆四中全會通過的《決定》指出，完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理。

為“文明”立法，浙江走在前列。記者從省人大常委會法工委獲悉，截至目前，我省已有8個設區(qū)市出臺了文明行為促進條例，其余3個設區(qū)市也計劃于明年一季度出臺條例。

每次制定文明行為促進條例，都會受到全社會高度關(guān)注，特別是用強制手段懲戒不文明行為，有時還會引發(fā)“道德范疇的東西怎么用罰款去解決”“法不責眾的困境怎么破”等質(zhì)疑。

如何把握好法治與道德的平衡點，以良法保善治、促文明？我省在探索中破題。

聚光燈下

立法過程不容易

2019年只剩下半個多月。嘉興市人大常委會法工委副主任徐平翻閱《嘉興市文明行為促進條例》的頻率也高了起來，有時還會聯(lián)系相關(guān)部門，討論條例實施后可能遇到的執(zhí)法問題。

不容易——這是徐平對立法過程的深切體會。

從2017年9月首次提出立法、2018年3月啟動調(diào)研，到今年3月市政府常務會議通過草案、8月市人大常委會會議表決通過，再到9月省人大常委會正式批準，這部條例的誕生不僅有著漫長的時間軸，而且始終處于公眾高度關(guān)注之下。

嘉興市委宣傳部文明創(chuàng)建指導處處長宋一江還記得，起草條例草案前為了解公眾最關(guān)注哪些不文明行為，嘉興市文明辦廣發(fā)調(diào)查表，征集到兩萬余條意見、建議，其中“過馬路瀏覽手持電子設備”“車窗拋物”“噪音擾民”等不文明行為反映較為集中。

盡管嘉興不是第一個立法規(guī)范“馬路低頭族”的城市，但這一舉措仍然引發(fā)熱議。立法過程中，有關(guān)“過馬路瀏覽手持電子設備”的條款在網(wǎng)絡平臺上點擊量高達4000余萬次。

媒體的報道熱情，也出乎立法工作人員的意料：不僅得到全國人大官方微信號、央媒的關(guān)注，德國法蘭克福匯報、新加坡聯(lián)合早報等境外媒體也主動來聯(lián)系、報道?！斑@在我們以前的地方立法工作中從沒遇到過。”徐平說。

公眾越關(guān)注，越顯示立法的重要性。身處“聚光燈”下，嘉興人大感受到了壓力，也對這部法規(guī)更加重視，字字斟酌、句句深思，特別是對禁止性行為的表述。

《嘉興市文明行為促進條例》禁止的不文明行為共涉及11個方面，包括從建筑物、車輛上向外拋物，行人通過路口或橫穿道路時瀏覽手持電子設備、嬉鬧，不按公共停車泊位標識方向或越線停車，妨礙他人使用機動車公共充電樁，車輛進入步行綠道，在需要保持安靜的公共場所喧嘩，在禁止吸煙區(qū)域吸煙，在城市住宅小區(qū)公共區(qū)域堆放物品，攀爬城市綠地內(nèi)的樹木等。

“條例草案原本還有一條是，禁止在城市公共交通工具里飲食?！毙炱浇榻B，由于在征求意見時各方反應強烈，有的發(fā)問“喝水算不算飲食”，有的提出“高鐵上還賣快餐”。于是，此條款又進一步修改成“禁止吃刺激性氣味食品”。但新問題隨之而來：什么是刺激性氣味，執(zhí)法有標準嗎？“最終，站在公正立場上平衡各方利益，我們刪除了這條?！毙炱秸f。

和嘉興一樣，國內(nèi)第3個、我省首個制定文明行為促進條例的杭州市也備受關(guān)注。

不隨地便溺、吐痰、亂扔廢棄物，開展廣場舞、露天演唱等活動不噪聲擾民，不向車外拋撒物品，不亂放雜物，不高空拋物，不堵塞消防通道，機動車經(jīng)過人行橫道時應當禮讓行人……《杭州市文明行為促進條例》于2016年3月1日正式實施。實施第一天，當時的杭州市下城區(qū)城管局長慶中隊開出第一張罰單的消息，被國內(nèi)各大媒體競相轉(zhuǎn)載傳播。

在杭州市人大常委會法工委的曾慶元看來，條例施行至今效果明顯，比如志愿服務活動廣泛開展，地鐵、公交站點秩序明顯改善，機動車斑馬線前禮讓行人蔚然成風，全市公共文明指數(shù)不斷提升。同時，杭州市城市軌道交通管理條例、杭州市公共場所控制吸煙條例等相關(guān)法規(guī)制定、修改、修訂時，也都重視銜接條例內(nèi)容。

對于各設區(qū)市的立法實踐，省人大常委會態(tài)度鮮明。省人大常委會法工委法規(guī)審查與指導處處長許迎華說，2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，提出力爭經(jīng)過5年到10年時間推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系，“制定文明行為促進條例，就是將社會主義核心價值觀的相關(guān)要求上升為具體可操作的法律規(guī)范，以法的形式倡導和鼓勵善行義舉，約束和懲戒不文明行為，因此，我們會積極給予指導和支持。”

良法善治 

配套制度在完善

今年以來，溫州的“低頭族”過馬路時感覺“不那么自在了”。

這緣于今年1月1日正式實施的《溫州市文明行為促進條例》。其中明確規(guī)定，行人通過路口或者橫穿道路時低頭看手機、嬉戲等，影響其他車輛或者行人通行的，處警告或者10元罰款。

發(fā)放問卷30余萬份，收回25萬余份……記者從溫州市文明辦了解到，市文明辦通過線上線下問卷調(diào)查的形式，排摸出需要立法解決的突出問題，包括過馬路低頭看手機，占用公共免費停車泊位持續(xù)停放車輛，駕駛機動車、電動自行車時以手持方式使用電話等。

“我們結(jié)合溫州實際，篩選了群眾最關(guān)心、上位法還沒規(guī)制的不文明行為并進行規(guī)范。”溫州市人大常委會法工委副主任鄭向京告訴記者。

有法可依，執(zhí)法部門腰桿更硬。截至12月12日，溫州已處罰“低頭族”案例6567起，其中警告5931起、罰款636起。

不過，在一些問題上，當?shù)匾苍庥隽藞?zhí)法難。比如條例對治理“僵尸車”問題作出了規(guī)定，截至10月底，溫州市區(qū)共排查清理“僵尸車”1192輛，其中通知車主自行清理683輛、拖移318輛、報廢24輛?！坝馄跊]有處理且達到報廢標準的車輛，我們可以采取強制報廢，但如果沒達到報廢標準，交警部門處理起來就有難度?！睖刂菔薪痪ш犆窬跆锞S坦言。

為讓執(zhí)法“不打折”，《溫州市文明行為促進條例》創(chuàng)設了“接口制度”，即授權(quán)溫州市政府根據(jù)文明行為促進工作的實際，可以將其他違法行為列為重點治理的不文明行為，報市人大常委會備案后適用條例有關(guān)規(guī)定?！巴瑫r，對條例中的一些原則性規(guī)定以專項立法方式加以銜接、細化，如準備出臺《溫州市養(yǎng)犬管理條例》?！编嵪蚓┙榻B說。

不僅是溫州，《舟山市文明行為促進條例》2018年3月1日施行以來，配套制度也在逐步完善。政府制定出臺了《舟山市城市管理導則》《舟山市公共場所母嬰設施建設與管理服務規(guī)范》《舟山市公共場所控煙長效管理機制》《〈舟山市文明行為促進條例〉社會服務折抵處罰實施辦法》及《關(guān)于發(fā)布禁止洗滌、游泳、捕（釣）魚的水庫、山塘、景觀河道名錄的通告》等規(guī)定，進一步建立健全了不文明行為監(jiān)督檢查、投訴舉報、教育懲戒等工作制度。

對此，省社會學會會長、省政府咨詢委委員楊建華認為，社會主義核心價值體系建設，需要法治的支撐和保障?，F(xiàn)代社會，德治和法治互為表里，相輔相成、密不可分。而社會主義核心價值觀融入法治建設，成為實現(xiàn)良法善治的正確路徑。

剛?cè)嵯酀?/p>

科學研判找平衡

道德是內(nèi)心的法律，法律是成文的道德。兩者一柔一剛，剛?cè)嶂g如何找到平衡點，正是為“文明”立法的難度所在。

記者了解到，在制定文明行為促進條例過程中，嘉興市原本設想把不文明行動記入征信系統(tǒng)，但思忖再三，本著審慎原則最終將其刪除?！安晃拿餍袨榈倪`法，其性質(zhì)與老賴、對抗行政命令等違法不同，不能一下子把對道德的要求提得太高?！毙炱秸f。

對此，楊建華亦有同感。他認為，道德問題更多地需要依靠自律、公約、社會輿論來解決，如果所有道德問題都通過法律強制約束力來解決，不僅效果適得其反，而且會因為執(zhí)法成本過高而無法執(zhí)行，從而損害法律嚴肅性。因此，治理不文明行為，要道德和法治兩條腿走路，既倡導文明新風，又把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規(guī)范，依法加強對群眾反映強烈的失德行為的整治力度和執(zhí)法力度，讓敗德違法者付出代價，以此提升個人文明行為自覺，最終促進社會文明程度的提高。

縱觀國內(nèi)，通過立法治理不文明行為的省、市逐漸增多。專業(yè)法律信息檢索平臺“北大法寶”顯示，目前全國現(xiàn)行有效的文明行為促進條例共有53部。但問題同樣存在，有的條例以倡導性條款為主，法的剛性不足；有的條例雖然明確了禁止性行為，但由于缺少罰則變成“空中樓閣”。

如何更好地以德入法、以法促德？杭州市人大常委會調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)不文明行為具有分散性、即時性、危害輕微的特點，消除這種不文明行為對環(huán)境影響的成本較低，如果依靠傳統(tǒng)的執(zhí)法方式，執(zhí)法成本非常高；但如果不文明行為的受處罰概率很低，社會效果也不好。實踐證明，恰當?shù)膭褡鑼τ诩s束不文明行為的效果最好、成本最低，而這需要切實做好對勸阻人合法權(quán)益的保護，才能調(diào)動人民群眾的積極性。因此，《杭州市文明行為促進條例》規(guī)定，公民有權(quán)對不文明行為進行勸阻，勸阻時應當注意舉止文明。行為人應當聽從勸阻，不得打擊報復勸阻人。

為更好地約束不文明行為，寧波市、紹興市設置了社區(qū)服務折抵不文明行為罰款的制度和誠信體系建設條款；湖州市規(guī)定，設立不文明行為曝光平臺，對違反法規(guī)并受到行政處罰、情節(jié)嚴重、社會影響惡劣的不文明行為予以曝光。金華市提出，政府設立不文明行為投訴舉報平臺，并建立由各相關(guān)部門共同參與、協(xié)同配合的信息共享和執(zhí)法合作工作機制。

中國法學會黨組成員、學術(shù)委員會主任張文顯認為，核心價值觀融入法律，既要引導人、激勵人、約束人，又不能超出高限、強人所難。如果簡單地將道德要求視為法律規(guī)范，會使社會生活泛道德化，甚至混淆法律與道德的界限。因此，將核心價值觀融入法律時，要對社會文明程度和道德水平進行科學研判，做到與當下的社會文明程度相匹配，與大多數(shù)人的道德水平相適應。

【專家點評】

獎懲機制要用好

社會主義核心價值觀融入法治建設過程中，需要在某種程度上做好道德法律化的分寸把握和力度平衡。如果要將“那些作為理想的卓越的道德要求”法律化，要特別謹慎。

——中國人民大學法學院副教授尤陳俊

多地通過立法方式對不文明行為進行規(guī)制，有利于引導社會公眾摒棄不文明行為，很好地將社會主義核心價值觀融入法治建設，是依法治國與以德治國相結(jié)合的體現(xiàn)。

——中國社會科學院法學研究所法治國情調(diào)研室主任呂艷濱

立法獎懲只是手段，最終目的是通過德法兼治不斷提升廣大市民的文明素質(zhì)和社會文明程度。

——西南政法大學民商法學院教授李燕

【他山之石】

以德入法招數(shù)多

英國：在倫敦，乘客朝車外亂扔垃圾的，車主將被處以100英鎊罰款；亂扔垃圾的，將被處以最高2500英鎊罰款。

德國：亂扔舊冰箱、舊單人沙發(fā)、舊浴缸各罰款150歐元；亂扔舊報紙、瓶子、布玩具各罰款40歐元。

新加坡：對于隨地吐痰、亂扔垃圾、在公共場所吸煙喝酒或者說粗話臟話等不文明行為，制定了嚴格而明確的處罰標準，例如隨地吐痰一口將被處以1000新元罰款，第二口將被處以2000新元罰款。

日本：專門制定《輕犯罪法》，針對公共場所插隊、制造噪音妨礙近鄰且不接受公務員制止、公共場所吐痰或者大小便、隨便于他人住宅或物品上張貼東西等33種不文明行為，根據(jù)情節(jié)不同，處以1日以上30日以下拘役，或者1000日元以上1萬日元以下罰款，或者并處拘役與罰款。

來源：浙江新聞客戶端

千島湖新聞網(wǎng)　責任編輯：徐滿萍