專家指出：戶籍改革要想達成最終目標，還需要一個十分漫長的過程
來自江蘇的農(nóng)民工在上海嘉定區(qū)的一建筑工地施工。他們均參加了外地來上海從業(yè)人員綜合保險。有分析認為，“一元戶籍制度”一旦實施，農(nóng)民將成為一種職業(yè)，而“農(nóng)民工”一詞也將同時成為“歷史名詞”。
近日新華社播發(fā)消息：“我國將大力推進以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實現(xiàn)公民身份平等……記者從公安部獲悉，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省(自治區(qū)、直轄市)近年來取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。”
消息一出，引來各界紛紛關注。眾媒體在爭相報道此事的同時，更是紛紛撰文評論。然而，不少媒體的表態(tài)，都是持“謹慎樂觀”的態(tài)度：新華網(wǎng)的一篇“焦點網(wǎng)談”，就用“換湯不換藥”來表達對戶籍改革的擔心：“戶籍改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。不研究解決好相關的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進?！薄督蠒r報》的一篇評論《界限取消了，戶口歧視仍在》更是指出“人口流動了，但戶籍無法實現(xiàn)完全的流動，相應的公民權利被綁定在戶籍上無法實現(xiàn)充分的流動，這樣的戶籍制度帶給人們的尷尬和痛苦，也許并不比二元結構少”……
居民戶口簿(資料圖片)
日前，中國青年報社會調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心聯(lián)合開展的一項有11168人參加的調(diào)查顯示，91.7%的人認為有必要進行戶籍改革。這充分說明了戶籍制度的改革，乃是人心所向。但當公安部表示將大力推進戶籍統(tǒng)一之時，為何又有太多人“潑冷水”？
■“二元”制度：半個世紀的“堅守”
據(jù)了解，近年來，有關戶籍改革的探索，全國各地從未停歇過。但實際上，即便是前文中提到的12個省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民的平等問題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的“二元”戶籍制度，何以成為一塊難啃的“硬骨頭”？
“我打聽過了，換了銀川市戶口沒有什么實際意義，低保享受不了，醫(yī)保享受不了，除了孩子上學外，沒什么實惠。社會生活方面照樣受歧視。”雖然這只是在寧夏銀川市擺水果攤的農(nóng)戶董林，向《?望》周刊記者隨口發(fā)的牢騷，但足以點明了目前戶籍“一元化”改革所面臨的難題：戶籍管理被附加了過多的不合理的社會管理功能――教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會福利和社會保障的各個方面幾乎都與戶口掛鉤，戶口成了一種身份，這也使得戶籍登記失去了本來面目，更嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。
進京的外來人員一直被暫住證等各種證件困擾著(資料圖片)
可能并不是所有人都清楚：我國現(xiàn)行的戶籍制度，其實是依據(jù)早在1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》實行的，距今已將近50年！《中華人民共和國戶口登記條例》頒布時，我國尚處于計劃經(jīng)濟體制時期。國家為了在短時間內(nèi)獲取建立現(xiàn)代工業(yè)體系需要的高積累，對城市勞動力實行“低工資、高保障”，并嚴格控制城市勞動力的數(shù)量，限制農(nóng)村勞動力向城市的流動。然而，隨著改革開放，我國開始逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變時，這種人為地把公民固定在原地，阻礙勞動力自由流通、優(yōu)化配置的戶籍制度，卻被保留了下來。中國人民大學社會學系教授陸益龍，在他的一篇文章《1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷》中這樣描述：“1978年以后，中國……把精力集中轉移到經(jīng)濟建設上去。搞好經(jīng)濟建設需要一個比較穩(wěn)定的社會秩序，所以政府不敢對戶籍制度進行大的改革，決策階層似乎認為，戶籍控制是社會穩(wěn)定的必要保證；改革只能是‘微調(diào)’，或在控制中開小‘口子’，解決某些遺留問題?！?
于是，源自計劃經(jīng)濟時代的這種戶籍制度，與尚在發(fā)展的市場經(jīng)濟，“錯位”地共存了下來。然而，這種“錯位”，卻帶來了更多的問題。
北京理工大學經(jīng)濟學教授胡星斗在接受本報采訪時指出：這種將勞動力按照區(qū)域割裂開來的戶籍制度，使得各地的發(fā)展變得“各自為政”起來，不同的利益集體，都關起門來，自己搞自己那一套體系，互不相通。加之國家在政策、財政投資等方面不夠均衡，不但使城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大，地域之間乃至城市之間，也出現(xiàn)了等級化。
“寧要大城市一張床，不要鄉(xiāng)村一所房?！薄岸睉艏贫劝雮€世紀來的“堅守”，給城鄉(xiāng)各地之間帶來了巨大的經(jīng)濟差異：在中國，最富裕的地區(qū)與最貧困的地區(qū)，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴隨著這個懸殊的數(shù)字，則是無數(shù)的悲?。簩O志剛慘死他鄉(xiāng)，王斌余鋌而走險……而戶籍制度年齡最小的受害者，是一個僅在這個世界活了43天的男嬰――據(jù)《法制日報》2006年8月18日報道：孩子的父親劉瑞良，因為沒法上北京戶口，親手摔死了自己的骨肉?！叭绻⒆由喜涣藨艨?，會受到歧視……與其這樣，還不如讓孩子早點解脫……”劉瑞良在法庭上的如此“解釋”，令人觸目驚心。
■“一元”復始：為進一步戶改提供了法律依據(jù)
戶籍制度及其多年來累積的矛盾，已經(jīng)成了當前社會發(fā)展不能承受之痛，也令各地的決策層進退兩難：城鄉(xiāng)差距已經(jīng)十分顯著，一下子統(tǒng)一戶口，政府擔心吃不消；但若維持不變，也只是消極地等待矛盾繼續(xù)拉大而已。“這實際上成了惡性循環(huán)。”胡星斗教授說。
而正由于困難重重，此次公安部稱將大力推進的戶籍制度改革，被一些評論認為其“形式大于實質(zhì)”。不過，與這些評論相比，學者們的評價則要積極得多。
陸益龍教授在接受本報采訪時表示：雖然公安部稱目前改革“時機成熟”，但他認為戶籍改革“任何時候其實都是成熟的”：“現(xiàn)在全世界，只有中國、朝鮮和貝寧3個國家依然采用嚴格控制人口流動的戶籍管理制度。世界上絕大多數(shù)國家在讓人口流動方面都做得很好，說明他們的體系很成熟，我們國家可以充分借鑒！”陸教授還認為：戶籍制度的改革，必將牽扯到行政管理、國家操作系統(tǒng)的改革，也是對國家體制改革的一個推動。
不過，陸益龍教授也認為：想要一下子消除目前城鄉(xiāng)戶籍間的不平等，也只是一種“烏托邦”。對于此次公安部的表態(tài)，他認為其最大的意義在于：它將實現(xiàn)過去的城市戶口和農(nóng)村戶口在法理意義上的平等，為戶籍管理制度的進一步改革，提供了法律依據(jù)。
胡星斗教授則是從經(jīng)濟的角度看待這個問題：“市場經(jīng)濟是鼓勵人口流動以便于資源配置?！彼€認為，將戶籍統(tǒng)一成為“居民戶口”，只是這個漫長過程的第一步。其意義更多是一個表態(tài)――在形式上宣示以人為本，重視平等、公平的時代的到來。但戶籍改革要想達成最終目標，還需要一個十分漫長的過程。
“除了取消城鄉(xiāng)差別之外，更應該保證公民的自由流動。所以，我國的戶籍制度改革，我認為應該分‘三步走’?！焙淌谡f，“第一步就是在形式上將戶口‘一元化’，統(tǒng)一成為居民戶口。第二步，應該是逐步取消暫住證、居住證等形式的證件，以實現(xiàn)居民在全國范圍內(nèi)的自由流動；最后一步――也是更為艱難、漫長的一步，就是教育、醫(yī)療、社會保障等待遇的全國統(tǒng)一。”
“這3個步驟并不是獨立的，是可以齊頭并進的。我的排序，是按照難易程度來的?！焙淌诮忉屨f。
■突破性意義
其實，對于胡星斗教授按照難易程度排列的戶籍改革“三部曲”，有關部門早已深有體會。
國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁崇法在接受新華社“新華視點”記者采訪時就表示：“戶改”一直在往前走，目前與財政和社會福利聯(lián)系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！
但實際上，就是對于這些“硬骨頭”，專家表示，目前依然有不少可以下手的途徑。
比如，對于“暫住證”、“居住證”的撤銷，有人擔心可能會導致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就認為“沒有必要擔心”：“從目前的情況看，你像北京，生活成本這么高，他來了也沒意義啊。在北京生存不下去的，自然就會走了?！?
陸益龍教授則認為，取消各種限制人口流入的證件，讓農(nóng)村人口進入城市，將會有利于我國的城市化進程，尤其是對中小城市的發(fā)展會起到很大的推動作用：“我國目前的城市化只有40%，而理想狀態(tài)應該到80%～90%。一些中小城市和大城市的周邊衛(wèi)星城的發(fā)展，還有很大潛力。而這些城市發(fā)展起來，吸納農(nóng)村人口的能力將是相當可觀的?！?
陸教授還指出：當前，城市居民為國家GDP增長的貢獻約是農(nóng)村居民的3～5倍，可見農(nóng)村人口的大量城市化，也將對國家也是大有益處的。
面對現(xiàn)在已經(jīng)形成的地區(qū)間的經(jīng)濟差異可能帶來的問題，兩位專家都表示：我國的財政投資應該更均衡，投資需要更制度化、規(guī)范化。目前，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展最重要的土地和資本都控制在政府手中，沒有市場化。而財政投入權力主要在官員，其隨意性過大，造成了投資的不平衡和城市的等級化?！拔覀儜摻梃b一下發(fā)達國家的經(jīng)驗?！焙嵌方淌诮榻B說，在發(fā)達國家，政府保障平衡投資是靠議會或者財政委員會的民主決策，投票決定方案的，“這樣可以保證把投資涌到最需要扶持的地方去，而不是讓少數(shù)地區(qū)過度膨脹。”
關于縮小地區(qū)間差異，胡教授還提到了“財政轉移支付制度”這個“法寶”：“比如在德國，若某州的居民平均稅收額只相當于全國居民平均稅收額的95%以下，那么該州就會被列為貧困州，可以得到來自富裕州的轉移支付?！焙淌诮榻B說，在發(fā)達國家，財政轉移支付制度能保證各地區(qū)之間的貧富差距不會超過1倍。而中國目前，恰恰缺少一個規(guī)范的財政轉移支付制度。
而對于居民的醫(yī)療、教育、社保體系等，胡星斗教授建議“應該是建立一個全國統(tǒng)一的身份證管理系統(tǒng)”：“就像歐洲那樣，為每個公民建立一個以身份證為基礎的電子檔案，包括信用記錄、犯罪記錄等等。在此基礎上，可以用一個身份證就代替原來戶口本、身份證、暫住證等功能。而且還可以將教育、醫(yī)療、保險記錄等跟著戶口自由流動，到了哪兒都能保證得到相關保障?！焙淌诮榻B說，現(xiàn)在由于各地處于各自為政的割裂狀態(tài)，社保、身份系統(tǒng)等都是各搞各的。因此限制了農(nóng)民工的流動――因為你走了，你這邊交的醫(yī)療保險等就都白交了。
然而，目前戶籍制度改革，還面臨著一個最大的阻力――來自城市居民的反對。
“這很正常，因為他們是既得利益者?！标懸纨埥淌谥赋?，戶口、籍地、身份和權益及地位相結合的社會分層體制，強化了地緣意識，在人們的社會認同中增添了戶籍邊界。助長了地緣群體和地方保護主義的勢力。更為重要的是：目前，相關政策的制定者，都是來自城市戶口的，“他們很難真正設身處地為農(nóng)民考慮問題?！?
“《物權法》中‘禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地’一項被刪除，是個好現(xiàn)象。實際上，戶籍制度的改革，應該是鼓勵城鄉(xiāng)居民之間的雙向流動的！”胡教授說，“在國外，也有很多有錢的人住在農(nóng)村嘛。城里人到農(nóng)村去，能帶動當?shù)氐陌l(fā)展，那是再好不過了?！?
有句古話叫做“一元復始，萬象更新”。而套用在當下的中國來說，“一元”戶籍的復始，只是打破被過去的城鄉(xiāng)分割戶籍制度半個世紀以來的禁錮的開始，還需要過去附加在戶口上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會福利和社會保障的各個方面的“更新”，使其成為全民共享的公共資源。這個過程是艱苦的，但其意義也是深遠的：中國要想更好地發(fā)展市場經(jīng)濟，還面臨著種種制度上的難題。而作為市場經(jīng)濟正常發(fā)展的一個標志，戶籍制度的改革，無疑是具有“突破性”意義的。從這個“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“萬象”？ （王學良）
■名詞解釋
在我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的“二元”戶籍制度實施以來，為了化解制度造成的矛盾，不斷有一些新的“發(fā)明”出現(xiàn)。然而，在無法跳出“二元”結構的框架的情況下，這些“發(fā)明”，能否真的起到積極的作用？
暫住證
暫住制度是指我國政府要求境內(nèi)非當?shù)貞艏娜藛T在城市作短期或長期居住時，必須申請辦理的一種表明暫住地位的許可制度，相關證件稱為暫住證。沒有暫住證的外來人員，會被予以處罰或遣返。
1958年1月9日由全國人民代表大會常務委員會通過的中華人民共和國戶口登記條例第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，以暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機關申報暫住登記，離開前申報注銷；暫住在旅店的，由旅店設置旅客登記簿隨時登記。
根據(jù)1982年版本收容遣送辦法(2003年8月1日廢止)，城市行政當局可以要求檢查該證件，發(fā)現(xiàn)沒有身份證、務工證及暫住證的外地人口得以收容及遣返回原居住地。收容遣送制度取消后，暫住制度仍在各大城市繼續(xù)實施，實現(xiàn)對外地人口特別是農(nóng)民工的準入限制。
集體戶口
在我國當前的戶口管理中，把以家庭立戶的，即以“具有血緣婚姻或收養(yǎng)關系”立戶的稱為家庭戶，而把以“無血緣關系而居住在一起的人員”立戶的，即由業(yè)緣關系共同居住在機關、團體、學校、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部或公共宿舍的人而立戶的稱為集體戶。
集體戶不同于居民戶口。不能與本市的居民戶相互遷移。如果離開單位，戶口必須轉移，如果回外省市，也必須遷回。嚴格的說是一個介于臨時戶口與常住居民戶口中間的特殊戶口。其享有的政策與普通居民一樣，但在遷移上受到限制。
集體戶口沒有戶口簿，只有戶口卡，一般由工作單位或戶口掛靠的人才交流中心保管。集體戶人員結婚或上社保時，需要向保管方借取戶口卡。
從1992年開始，包括北京市在內(nèi)的許多地方，逐漸實行了嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，新出生的嬰兒可以在父親或者母親常住戶口所在地的戶口登記機關申報常住戶口。但戶籍制度中仍然保留了這種“集體戶口必須有住房才能為子女上戶口”的規(guī)定。
中國人民大學勞動人事學院教授劉爾鐸說，1977年后，集體戶口逐漸演變成流行至今的控制人口流入城市的重要手段。一個在大城市的大學讀書的農(nóng)村孩子，盡管在讀期間有這個大學的集體戶口，但如果他不能獲得留京戶口指標，戶口仍會被打回農(nóng)村原籍：“所以集體戶口是一個不完整的戶口，一個過渡戶口，各個城市通過給集體戶口在城市落戶附加條件，很技巧地限制了人口流入?！?
“自理口糧戶”
1984年10月，我國政府發(fā)出《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定：“凡申請到集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。糧食部門要做好加價糧油供應工作，可發(fā)給《加價糧油供應證》。地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便……?！睆拇撕螅愠霈F(xiàn)了一種介于農(nóng)村戶口與城市戶口之間的非農(nóng)業(yè)戶口――“自理口糧戶”。
藍印戶口
“藍印戶口”與“紅印戶口”(本市常住正式戶口)相對應，是指對在本市投資、購買商品住宅或者被本市單位聘用的外省市來城市人員，具備規(guī)定的條件，經(jīng)公安機關批準登記后加蓋藍色印章表示戶籍關系的戶口憑證。
藍印戶口不適用于境外人士。
持藍印戶口者，在入托、入園和義務教育階段的入學、申領營業(yè)執(zhí)照、安裝煤氣和電話等方面享受本市常住戶口的同等待遇。
藍印戶口不是常住戶口，取得藍印戶口者，每年須進行年檢，不符合年檢的，公安局給予注銷。而藍印戶口在轉為常住戶口前，原所在地常住戶口并不注銷。
取得藍印戶口一定年限以上，且有固定合法住所的，可以按有關規(guī)定向公安機關申請常住戶口。經(jīng)批準取得常住戶口的應當按規(guī)定繳納城市建設費。
我國的上海、深圳、廣州、蘇州等地，在上世紀90年代開始實行藍印戶口制。與之類似的制度還有“綠皮戶口”“工作寄住證”等。
有學者指出：1992年以后，戶籍制在其他改革措施的刺激下，出現(xiàn)了形形色色的改革方法，但總的說來，各級各地政府還是極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源。各地也出現(xiàn)的各色各樣的“藍印戶口”或“綠皮戶口”等地方性的城鎮(zhèn)戶口，均是以集資名義實行的。
居住證
因為“暫住證”被越來越多的人認為是一種帶有歧視性色彩的稱謂。于是，一些地區(qū)開始研究用“居住證”來代替“暫住證”。通俗地講，“居住證”的功能與“暫住證”差不多，但其附加的待遇、保障等更多，與當?shù)鼐用裣嘟?
以《上海市居住證暫行規(guī)定》的說明為例，《居住證》具有下列主要功能：
(一)作為持有人在本市居住的證明；
(二)用于辦理或者查詢衛(wèi)生防疫、人口和計劃生育、接受教育、就業(yè)和社會保險等方面的個人相關事務和信息；
(三)記錄持有人基本情況、居住地變動情況等人口管理所需的相關信息。
申領《居住證》的人員除按照有關規(guī)定提供居住登記證明、婚育狀況證明和健康狀況證明外，還應當根據(jù)情況分別提供下列材料：
(一)就業(yè)的，提供綜合保險證明、穩(wěn)定就業(yè)證明或者投資、開業(yè)等相關證明；
(二)作為人才引進的，提供學歷證明、專業(yè)技術證書、能力業(yè)績證明、穩(wěn)定就業(yè)證明或者投資、開業(yè)等相關證明；
(三)投靠親友、就讀、進修等需長期居住的，提供相應證明。
如今，在上海、深圳、沈陽等地，“居住證”基本代替了“暫住證”和“藍印戶口”等，成為管理外來人口的新的手段。北京地區(qū)也有被俗稱為“北京綠卡”的“工作居住證”，功能大致相同。
來源：新華每日電訊
千島湖新聞網(wǎng) 責任編輯：姜智榮
